در اجرای رهنمودهای مقام معظم رهبری مبنی بر مبارزه با سه پدیده فساد، فقر، تبعیض و تصمیم جلسه مورخ 9/5/1379 هیأت محترم وزیران درمورد بررسی و ارائه راهکارهای مبارزه با این معضلات و انحرافات، از سوی سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور، طرح مطالعاتی “ تدوین برنامه مبارزه با فساد و ارتقای سلامت درنظام اداری” در دستور کار سازمان قرار گرفت و اجرای آن به معاونت امور مدیریت و منابع انسانی محول شد.
در این خصوص مطالعات گسترده و جامعی صورت پذیرفت که نتایج آن در قالب گزارشی شامل هفت فصل تحت عناوین : کلیات تحقیق، تبیین مفهومی و تعاریف فساد، مطالعات نظری، تجارب کشورها درمبارزه با فساد ( مطالعات تطبیقی)، بررسی وضع موجود در نظام اداری ایران، هدفها و راهبردها و راهکارهای اجرایی، برنامه مبارزه با فساد و ارتقای سلامت درنظام اداری تدوین گردید که خلاصه آن به شرح ذیل ارائه میگردد:
اهمیت و ضرورت موضوع:
فساد در نظام اداری، کم وبیش گریبانگیر همه کشورهاست و آسیبهای ناشی از فساد با توجه به شکلهای مختلف آن بیشمار است.
برای کشوری که در جهت توسعه و پیشرفت گام بر میدارد، ضرورت دارد تا عاری از مقوله فساد به این مهم بپردازد وضروری است برای جلوگیری از تشدید آسیبها در آینده،امروز با تمام توان و در تمام زمینهها با علل و عوامل بروز آن مبارزهای جدی ومستمر صورت گیرد تا درجامعهای سالم و عاری از فساد، توسعه پایدار و همه جانبه در کشور محقق گردد.
هدف کلی تحقیق:
هدف از انجام تحقیق، شناخت علل و ریشههای اصلی بروز و رسوخ “ فساد و کجرویهای اداری” و چگونگی شیوع آن در سازمانهای دولتی، به منظور فراهم نمودن زمینه مناسب برای ارائه الگویی کارآمد برای مهار این پدیده شوم و سالم سازی و ارتقای شفافیت و پاسخگویی در نظام اداری کشور میباشد.
محدوده تحقیق:
محدوده تحقیق“ طرح مطالعاتی تدوین برنامه مبارزه با فساد اداری و ارتقای سلامت نظام اداری” دستگاههای اداری – اجرایی در قوای سهگانه کشور، شرکتهای دولتی، شهرداریها و مراکزی که به نحوی از بودجه عمومی به طور مستقیم یا غیر مستقیم استفاده مینمایند یا فعالیت آنها باعث اثرگذاری در دستگاههای اداری و اجرایی میباشد دربر میگیرد.
تبیین مفهومی و تعاریف فساد
اصطلاح “فساد” از فعل لاتین Rumpere میآید که به معنی شکستن است بنابراین در فساد چیزی میشکند یا نقض میشود.
این چیز ممکن است یک شیوه رفتار اخلاقی یا قانونی یا غالباً مقررات اداری باشد.
فساد از نظر اندیشمندان و محققان علوم اجتماعی، بر مبنای افکار عمومی جامعه، براساس منافع عمومی، براساس نقش وابستگیهای اجتماعی و خانوادگی در تصمیمات کارمندان،فساد کلان، فساد خرد، فساد سازمان یافته و فساد فردی، فساد قاعدهمند و فساد غالب، فساد ساخت و پاختی و سپس انواع فساد ومصادیق آن در قوانین و متون حقوقی، تخلفات اداری و تفاوت آن با فساد و در نهایت فساد اقتصادی و فساد سیاسی مطرح شده که شاید بتوان با ادغام تعاریف،تعریف کاملی از فساد اداری را به صورت زیر ارائه داد:
فساد اداری عبارت است از :
الف) اقدامات مأموران دولتی که با هدف انتفاع وبهرهبرداری برای خود یا اشخاص دیگر یا در قبال دریافت مال برای خود یا اشخاص دیگر از طریق راههای زیر انجام میپذیرد:
- نقض قوانین و مقررات و ضوابط اداری
- تعبیر و تفسیر قوانین و مقررات و ضوابط اداری
- تغییر در قوانین و مقررات و ضوابط اداری
- خودداری ،کندکاری و یا کوتاهی درانجام وظایف قانونی در قبال ارباب رجوع
- تسهیل یا تسریع غیر عادی در انجام کار برای اشخاص معین در مقایسه با دیگران
ب- اقدامات اشخاص حقیقی و حقوقی که با هدف انتفاع و بهرهبرداری برای خود یا اشخاص دیگر یا در قبل پرداخت مال به مأموران دولت به منظور برخورداری از مزایا و امتیازات از راههای غیر صحیح انجام میپذیرد.
ب- اقدامات اشخاص حقیقی و حقوقی که با هدف انتفاع و بهرهبرداری برای خود یا اشخاص دیگر یا در قبل پرداخت مال به مأموران دولت به منظور برخورداری از مزایا و امتیازات از راههای غیر صحیح انجام میپذیرد.
در این تعریف از یک سو از مفاهیم غیر دقیق و کلی نظیر منافع عمومی یا دیدگاه عمومی استفاده نشده است و از سوی دیگر، این تعریف، فساد اداری را به نقض قوانین و مقررات محدود نمیکند، بلکه هرگونه تعبیر و تفسیر را هم شامل میشود و مهمتر از آن، فساد شامل تغییرات قانونی برای نفع شخصی و صنفی نیز میشود که به آن فساد در قانونگذاری میگویند.
مزیت دیگر این تعریف این است که در آن به انگیزههای مختلف کارمندان برای مشارکت در فساد نیز اشاره شده است.
لازم به ذکر است به نظر میرسد که فساد بیشتر به معنی سوء استفاده از قدرت یا تأثیر برفرایند تصمیمگیری است که کوچکترین مخرج مشترک همه تعاریف است.
عناصر تشکیل دهنده فساد عبارتند از: عنصر ذهنی آگاهی بر شکستن نرم، استمرار انجام خلاف، سوء استفاده از اختیارات، کسب تحصیل مال و منفعت شخصی یا گروهی .
تعریف فساد از نظر (Transparency International)TI بانک جهانی و سازمان غیردولتی شفافیت بینالمللی (TI) تعریف زیر را از فساد ارائه کردهاند: (Langseth,1998) فساد عبارتست از سوء استفاده از اختیارات دولتی برای منافع شخصی” این تعریف در ایران عموماً تحت عنوان “فساد اداری ” بکار میرود.
انواع فساد هیدن هیمر (Hiden Heimer) فساد اداری را به سه گونه سیاه، خاکستری و سفید تقسیم میکند: فساد اداری سیاه: کاری که از نظر تودهها ونخبگان سیاسی منفور است و عامل آن باید تنبیه شود.
مثال دریافت رشوه برای نادیده گرفتن معیارهای ایمنی دراحداث مسکن.
فساد اداری خاکستری : کاری که از نظر اکثر نخبگان منفوراست ،اما تودههای مردم در مورد آن بیتفاوت هستند مثل کوتاهی کارمندان دراجرای قوانینی که در بین مردم از محبوبیت چندانی برخوردار نیست.
فساد اداری سفید: کاری که ظاهراً مخالف قانون است،اما اکثر اعضای جامعه ( نخبگان سیاسی و اکثر مردم عادی)آن را آنقدر مضر و با اهمیت نمیدانند که خواستار تنبیه عامل آن باشند.
مثل چشمپوشی از موارد نقض مقرراتی است که در اثر تغییرات اجتماعی و فرهنگی ضرورت خود را از دست دادهاند.
تقسیمبندی دیگری هم دیده میشود که عبارتند از (Talisayon,1998): فساد خرد: چنانچه به کارکنان دولت(که ممکن است اساساً شریف ونجیب باشند) رشوههای اندک پیشنهاد شود،آن را در جهت رفع مشکلات تغذیه و تحصیل خانواده خود رد نمیکنند.
فساد فردی: مواردی استثنایی وجود دارد که فساد رخ میدهد یعنی برای انجام کار درخواست رشوه میشود در این حالت کارمند خلافکار پس از بازرسی تأدیب میشود این نوع فساد جنبه فردی دارد و سازمان یافته نیست.
فساد نظام یافته: مسیرهای خلاف از محل رشوهگیری به سمت بالا بسط مییابد و بقای سیستمها به وجود فساد بستگی پیدا میکند.
در این حالت سازمانها، مقررات و هنجارهای رفتاری با فساد تطبیق یافتهاند.
فساد بزرگ: مسئولان سطح بالای دولتی و امور عمومی وسیاستمداران، در قراردادها و پروژههای بزرگ که جنبه ملی دارند اعمال نظر میکنند و سودهای کلان بدست میآورند این سطح را فساد کلان نیز میگویند.
فساد میتواند در وجوه اقتصادی، سیاسی و اداری بروز کند که تعریف مختصری از هر کدام در ذیل ارائه میشود: فساد اقتصادی: عبارتست از کلیه رفتارها و سوء رفتارهایی که موجب اختلال در نظم اقتصادی یا عملکرد بهینه مراکز اقتصادی در مقیاسهای مختلف از واحدهای کوچک گرفته تا اخلال در اقتصاد کشور، میگردد.
فساد سیاسی: این اصطلاح به استفاده از قدرت سیاسی برای هدفهای شخصی و غیر قانونی اطلاق میشود.
فساد سیاسی به معنای کسب منافع نامشروع شخصی از طریق قدرت سیاسی یا موقعیت دولتی است.
این تعریف با توجه به زمان، مکان و فرهنگهای مختلف متفاوت است وبه اندازه تاریخ دولت در فرهنگهای سیاسی و نظام دولتی و اندیشه سیاسی قدمت دارد و بیشتر تحت تأثیر نظام سیاسی هر کشور است.
فساد اداری : که قبلاً تعریف شده در اینجا از تعریف آن صرفنظر میکنیم.
تفاوت تخلفات اداری با فساد فساد اداری حالتی در نظام اداری است که در اثر تخلفات مکرر و مستمر کارکنان به وحود میآید و آن را از کارایی مطلوب و اثربخشی موردانتظار باز میدارد.
در واقع، تخلفات اداری زمینهساز فساد ادرای است.
البته هر تخلفی باعث فساد اداری نمیشود، بلکه باید ویژگیهای خاصی داشته باشدکه مهمترین آنها مکرر بودن، استمرار داشتن، نهادینه بودن، تأثیر نسبتاً زیاد در سطوح مختلف سازمانی است.طبق ماده 8 قانون تخلفات اداری، 38 مورد از مصادیق تخلفات اداری شناخته شده است که با توجه به تعاریف فساد ومفهوم حقوقی فساد اداری، بعضی از موارد تخلف از مصادیق فساد اداری محسوب میشود.
مبانی اعتقادی ( ارزشی) درخصوص فساد دین مبین اسلام، به عنوان کاملترین دین الهی، درذات خود با هرگونه انحراف و فساد مخالف بوده و بر پاکی و درستکاری تأکید دارد.
این تأکید، مخصوصاً آن جا که به حقوق عمومی (بیتالمال) مربوط میشود دارای ابعادی متفاوت و روشن است و به ضرورت رعایت حدود الهی و حق الناس متبلور میشود و آنچه از بررسی احادیث و روایات مشخص است، تأکید اسلام بر رعایت حدود الهی و حقوق مردم و نیز درستکاری و امانتداری کارگزاران حکومت است.
به اجمال میتوان دیدگاه اسلام را درخصوص دلایل و پیامدهای ایجاد و گسترش فساد در نظام اداری و ضرورت برخورد با آن، به شرح زیر بیان کرد: انسان دائماً درمعرض لغزش و انحراف قرار دارد و آنچه که ضامن حفظ ایمان انسان به این لغزشها است، همانا “ورع” و “ اجتناب از شبهات ”است.
در لغزش وانحراف و کجروی انسان، دل بستن به دنیا نقش برجستهای دارد.
لذا در زندگی مدیران و مسئولان نظام اسلامی، مراقبت در مصرف اموال عمومی ( بیتالمال) ،چه در اداره امور جامعه و چه در مصارف شخصی جایگاه ویژهای پیدا میکند.
خطر مهمی که مسئولان ومدیران نظام اسلامی را تهدید میکند،تنها سوءاستفاده مالی از موقعیت نیست بلکه توجیه شرعی این سوء استفاده برای پیدا کردن نوعی آرامش است که زمینه ساز ارتکاب گناهان بزرگتر و تخلفات بیشتر است.
مدیران عالی نظام اسلامی باید به شدت مراقب نوع نگاه مردم به نحوه زندگی و افزایش دارایی خود باشند ونظام اسلامی نیز، ضمن توجه به معیشت مناسب آنها، درخصوص نوع زندگی آنها باید مراقبت لازم را به عمل آورد.
در برخورد با متخلفان، مخصوصاً کسانی که از طریق دسترسی به بیتالمال یا ارتباط با مسئولان به منافع مادی میرسند، نباید هیچگونه ملاحظهای معمول گردد و ارتباط با مسئولان نظام اسلامی نباید زمینه استفاده غیر معمول (رانت جویی) را فراهم نماید.
عوامل مؤثر بر فساد در نظام اداری: در این قسمت تعدادی از یافتهها از منابع تخصصی در مورد علل فساد اداری، ارائه میشود.
در مطالعهای که در سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور( سازمان امور اداری و استخدامی قدیم) صورت گرفته است، کانونها و عوامل فساد در قالب نمودار صفحه بعد نمایش داده شده است.
نمودار کانونها و عوامل فساد اداری تجربه برنامهریزی برای مبارزه با فساد در کره دستهبندی از علل مؤثر بر فساد را اینگونه ارائه کرده است: دلایل سازمانی و اداری، دلایل اجتماعی و فرهنگی،دلایل روانی و رفتاری.
نتیجتاً، عوامل مؤثر در پیدایش مفاسد اداری به طور تفصیلی به شرح زیر دستهبندی شدهاند: نداشتن آگاهی از مبانی دینی.
نداشتن مدیریت صحیح.
توجه نداشتن به برتری منافع عام بر منافع خاص.
توجه نداشتن به وضع معیشتی کارکنان.
سپردن کارهای حساس به افراد غیر متعهد وبیتجربه ( نبودن شایستهسالاری) پایینبودن تواناییها و مهارتهای فنی و شغلی کارکنان.
نارسایی قانون و عدم انطباق با واقعیتها و رعایت نشدن قوانین .
نبودن برنامه کلان و دراز مدت تورم، بیکاری و نداشتن اطمینان به آینده.
تشویق نشدن نیروهای لایق، امین و صالح.
پیامدهای فساد درخصوص پیامدهای فساد در نظام ادرای مطالب زیادی عنوان شده است که جمعبندی آنها بشرح زیر میباشد: الف- پیامدهای فردی فساد اداری: خدشهدار شدن امنیت شغلی، بروز ناهنجاریهای روحی و روانی، بروز اختلافات خانوادگی، خدشهدار شدن اعتبار و حیثیت فرد، عدم هدایت مناسب استعدادهای فردی، پایینآمدن انگیزه کاری در کارکنان، تقدم منافع فردی بر منافع سازمانی، افزایش هزینه زندگی برای مردم،ایجاد جو بیاعتمادی در مردم و تضعیف اعتماد عمومی جامعه و تحلیل سرمایههای اجتماعی آن، به خطر انداختن ثبات و امنیت فرد در جامعه.